Una mirada analítica sobre la ley Ómnibus
Primer análisis de la: LEY DE BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA LIBERTAD DE LOS ARGENTINOS
– Elaborado por Prof. Fabiana Silva- FHyCS- UNaM
Sobre el CAPÍTULO II – EDUCACIÓN Sección I – Disposiciones Generales sobre Educación
El Proyecto de Ley denominado DE BASES Y PUNTOS DE PARTIDA PARA LA LIBERTAD DE LOS ARGENTINOS llevado al Congreso Nacional, en su capítulo destinado a Educación afecta a una serie de artículos de diversas leyes, a saber: Ley de Educación Nacional 26.206, de Educación Superior 24.521, de Formación Técnica 26.058, de Cooperadoras Escolares 26.759, entre las más importantes.
Casi todos estos artículos refieren al financiamiento educativo, arancelamientos parciales, fomento de la desigualdad y competencia entre instituciones, cercenamiento de derechos tanto de los estudiantes como de los docentes. El orden de estos artículos y la redacción general presenta, muchas veces, contradicciones internas en el planteo y el espíritu de la norma, así como omisiones generales. Refleja y contiene muchos elementos de lo que sugiere toda la literatura sobre educación en documentos publicados por el BM (Banco Mundial) en su sitio oficial: https://www.bancomundial.org/es/home.
Existe desde hace varias décadas una gran preocupación por los organismos de crédito internacionales (BM, FMI, BID entre otros) en relación a la Educación. No hacia sus conceptos fundamentales, principios filosóficos, función social o valores; sino en relación a su sostenibilidad, en relación al rol fundamental que cumplen los Estados nacionales en sostener los sistemas educativos, que no implique riesgo de devolución de los préstamos que estos organismos han otorgado a los países en desarrollo. Así se pueden encontrar investigaciones realizadas a pedido de estas entidades que elaboran estrategias posibles para dirimir las responsabilidades de los Estados que les permitan achicar los presupuestos destinados a Educación. No se han encontrado trabajos que nos permitan suponer que existe preocupación en aumentar los presupuestos educativos de estos países, contrariamente a esto, sí, existen serios planteos para redistribuir y mejorar la utilización de estos presupuestos y diversas estrategias que permitan afrontar la falta de recursos en las escuelas, es por ello que muchos elementos presentes en este Proyecto de Ley no nos toman por sorpresa.
Muchos de los Estados latinoamericanos han apoyado su eje vertebral y la estructuración de los mismos en los sistemas de educación pública, cimentando allí la construcción del ser nacional, categoría fundamental en la producción y circulación de lo público.
En el texto “Para qué sirve la Escuela”, compilación que hiciera Daniel Filmus, se analizan diversas propuestas que van adquiriendo casi la categoría de mandato. Percibiendo al espacio escolar como el ámbito de articulación de diferencias y respeto a los derechos de los diversos sujetos sociales, con vistas a la conformación de una verdadera conciencia nacional y a la democratización de la educación en su conjunto: prácticas, contenidos, concepciones, etc.
Se sabe que la educación pública y la gratuidad de la enseñanza entran en crisis como parte de la decadencia del Estado de Bienestar dando paso libre a las políticas neoliberales, traducidas en políticas educativas que posicionan la agenda justificando posturas ideológicas funcionales a una élite, a recortes presupuestarios y a la privatización de universidades. Estos contextos se vienen repitiendo en nuestro país alternativamente desde hace décadas y nos deja hoy, en una coyuntura en la que se quiere avanzar sobre derechos que posibilitaron a nuestro país ser ejemplo en educación, investigación y desarrollo.
…………………………
El Proyecto de Ley plantea que la educación es un “SERVICIO ESENCIAL” y no un DERECHO, en términos generales podemos decir que un derecho debe ser garantizado por el Estado, los Estados tienen la obligación indelegable de garantizar un derecho tan fundamental como lo es la educación. Cuando hablamos de un “servicio” la responsabilidad del Estado se corre hacia los actores sociales (los docentes) que son los responsables de llevar adelante ese “servicio esencial”. Este cambio semántico no es inocente ya que pone en riesgo el derecho que le asiste a los sujetos a educarse y el que le asiste al trabajador docente de, por ejemplo plegarse a una huelga, ya que el cumplimiento del servicio esencial debe ser garantizado en todo momento. Colisiona entonces con dos derechos garantizados en nuestra Constitución Nacional: el derecho a la educación y el derecho a huelga.
Otro elemento fundamental refiere a la concepción simbólica de la educación para este gobierno. Eliminando el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología al convertirlo en una Secretaría de Educación, dependiente de un Ministerio de “Capital Humano” la semántica tampoco es inocente aquí. El capital humano (Theodore Schultz, 1959) es un término que deriva de la economía. Schultz sostiene que para explicar ciertos fenómenos macroeconómicos que suceden en un país es imprescindible analizar y tener en cuenta una serie de elementos que hacen al conjunto de cada trabajador, que influyen en su posibilidad de respuesta ante diversas situaciones y responden a sus habilidades y capacidades. El aumento de la capacidad de la producción del trabajo se sustenta en mejorar el entrenamiento, la experiencia y la educación del sujeto, sostiene Schultz. Sustituyendo el concepto de “gasto en educación”, que la ubicaba como un factor de consumo de bienes, por la idea de “inversión” en la mejora de un capital humano que ofrecerá un mayor progreso económico al país. Invertir para formar personas que serán sujetos activos de la economía. La inversión en conocimiento es fundamental para mejorar el capital humano, el resultado obtenido es la tasa de retorno. Mayor inversión en capital humano, mejor tasa de retorno obtenida. Esta tasa es el resultado total de la comparación entre costos y beneficios, restando lo invertido y dividido por los gastos iniciales. No puedo dejar de preguntarme, ¿cuál es la tasa de retorno de un sujeto con discapacidad? Lo que me lleva a una segunda pregunta, ¿cuál es el lugar de un sujeto con discapacidad en las políticas de Estado de este gobierno?
En la misma línea de análisis: rentabilidad de la educación, el Proyecto de Ley toma el planteo del sistema de evaluación docente que contiene la LEN (Ley de Educación Nacional) incluyendo un elemento que puede ser preocupante, ya que habilita la posibilidad de percepción de suplementos salariales por actividad, o debería decir, ¿por productividad docente? En este sentido el BM (Banco Mundial) publicó un documento redactado por Bárbara Bruns y Javier Luque (2014) denominado: “Docentes excelentes: Cómo mejorar el aprendizaje en América Latina y el Caribe” donde analizan la situación de la calidad educativa en el mundo, y en particular en Latinoamérica, partiendo del principio de que formar el capital humano es el ingrediente fundamental de una mayor productividad de los países y una mayor innovación. En el capítulo destinado a los docentes o profesores menciona sistemas denominados “estrategias para reforzar la rendición de los profesores” como pagos diferenciados por desempeño. Es el caso de países como Chile, Perú, México, Colombia y Brasil, que han implementado el denominado sistema de “certificación alternativa” que consiste en la contratación de profesores de diversas disciplinas dispuestos a enseñar en ámbitos rurales y desfavorecidos por el término de dos años. Otra estrategia que sugieren es aumentar la supervisión y evaluación permanente de los docentes por parte de los directivos. Chile, Ecuador, Colombia, Perú y México han implementado sistemas de evaluación docente que permite un control sobre la eficacia y se traducen en un pago diferencial a los profesores con buen desempeño, mientras que los que obtienen varias evaluaciones negativas son despedidos. Asimismo, en Chile y Brasil se han establecido pagos de bonificaciones a las escuelas y/o profesores por resultados obtenidos, la falta de participación de los alumnos y la ineficacia de los docentes en captar y mantener la atención de sus estudiantes, se habla de la necesidad de empoderar a los “clientes” (padres y alumnos) para evaluar y supervisar a los profesores.
El documento sigue poniendo el foco en la formación de capital humano versus la tasa de retorno, y en relación al docente,el documento plantea que “Una disminución neta en el número de profesores conlleva la oportunidad de pagar salarios más altos a un número más reducido de profesores, lo que podría contribuir a incrementar el atractivo de la profesión”. (Pág. 32) y continúa “En los próximos 10 años, varios países tendrán una oportunidad única de elevar la calidad de los profesores a través de mejores salarios, mayores incentivos y gasto no salarial más alto. No hará falta incrementar los presupuestos generales de educación si los sistemas escolares gestionan cuidadosamente el número de profesores en favor de la calidad” (Pág. 33)
Paradójicamente, nos han presentado como modelo a seguir la educación de Finlandia, que modificó su sistema de ingreso al sistema de los profesores en los años 70, introduciendo mecanismos de selectividad transformando así su mercado laboral, reduciendo la cantidad de instituciones formadoras, elevando la calidad académica de las cuales egresa la cantidad necesaria para insertarse al sistema. Continúan diciendo Bárbara Bruns y Javier Luque: “El principio de la autonomía universitaria vigente en América Latina impide legalmente a la mayoría de los ministerios de educación controlar de manera directa las normas de ingreso a los programas de formación docente previos al servicio” (Resumen: 25). Es interesante observar cómo un logro político, social y jurídico como lo es la Autonomía Universitaria puede ser percibido por estos organismos internacionales como un obstáculo que impide obtener excelencia académica.
Podemos observar que Argentina va constituyendo una isla en relación a estas políticas educativas “sugeridas” en los documentos elaborados por el organismo de crédito mencionado.
El Proyecto de Ley plantea la urgencia de la reglamentación del Sistema Integral de Información Digital Educativa (SIDINE) habrá que poner la mirada allí para observar su buen uso e implementación, que no resulte coercitivo ni se convierta en elemento de control y/o sanción.
Existen elementos fundamentales que coadyuvan a la educación, como lo son la plataforma EDUCar y el Canal Encuentro (art. 101 y 102 de la LEN respectivamente de la LEN), que no han sido modificados en el Proyecto de Ley por lo que deberían seguir en actividad, aunque no podemos afirmarlo.
………………………
El Proyecto de Ley plantea la posibilidad de realizar estudios híbridos desde el segundo ciclo de primaria (a partir del 4° grado), esto puede generar una gran desigualdad en relación a los grandes centros urbanos y las zonas periféricas y rurales, desigualdad en relación a la conectividad y su acceso, a la adquisición y acceso a las herramientas propias para una adecuada conectividad (e.j., celulares, tablets, computadoras, etc); una posible disminución de docentes presentes en el aula y posterior prescindencia de ellos; una excesiva exposición a la pantalla de los estudiantes, existe numerosa literatura producida en relación a los efectos negativos de esta modalidad y del uso de pantallas desde temprana edad durante la pandemia. La LEN plantea esta modalidad a partir de los 18 años y en contextos y situaciones observadas como particulares y estrictamente necesarias. Me pregunto si esto podría lesionar el derecho del docente de sumar antigüedad frente al aula.
En relación a la Ley N° 24.521 (Ley de Educación Superior), el Proyecto de Ley deja abierta la posibilidad al arancelamiento progresivo, ya que habilita a los Institutos dependientes de las Universidades (por ejemplo escuelas agrotécnicas, institutos de dependencias universitaria, etc), la firma de acuerdos o convenios monetizados con entidades privadas poniendo en riesgo la imposición de temáticas o áreas de investigación que puedan interesar solamente a estas instituciones/organismos privados, dejando recursos formados y bien calificados del estado a expensas de intereses privados.
Este modelo está instalado en casi todas las universidades de la región y fueron imposiciones de varios organismos de crédito a los diferentes países para otorgar financiamientos. (Colombia, Chile, Perú, Brasil)
El artículo Nro.7 de Educación Superior que permite el ingreso a la educación superior a estudiantes mayores de 25 años que no han culminado los estudios secundarios se ve modificado y se revela como discriminatorio, limitando el ingreso a la educación superior a personas que manifiesten su interés y deseo de formación y que demuestren suficiencia para hacerlo. Lesionando así el criterio de ingreso irrestricto de la educación universitaria.
El artículo que viene a modificar el Art. 58 de la Ley de Educación Superior es ampliamente discriminativo, generando desigualdades y competencia desmedida entre instituciones donde se verán beneficiadas aquellas “más grandes”, con mayor estructura y con carreras “sugeridas o propuestas como mejores” por estos organismos internacionales de crédito: las ingenierías, las ciencias médicas, biotecnológicas o genéticas, etc. Las instituciones de la periferia, las de las provincias más pobres, o incluso universidades nuevas se verán gravemente perjudicadas. Un fragmento de dicho artículo plantea que: “el presupuesto se distribuirá en función del número de estudiantes matriculados en cada institución, el tipo de carrera ofrecida, tales como carreras de grado, posgrado y otras, y su área de formación, las carreras estratégicas, el número de egresados, las áreas de vacancia, los hospitales y/o escuelas secundarias que posean a su cargo, la actividad científica y tecnológica y otros criterios…”
El documento del Banco Mundial “La Enseñanza Superior: Las lecciones derivadas de la experiencia”, nos echa luz sobre estos aspectos.
En él se analizan los “problemas detectados” en el ámbito de la Educación Superior en los países en “vías de desarrollo” y se sugieren soluciones posibles para los problemas: ofrecer incentivos a las instituciones públicas para que diversifiquen sus fuentes de financiamiento, la participación de los estudiantes en los gastos y la estrecha vinculación entre el financiamiento fiscal y los resultados; redefinir el papel del Gobierno; fomentar la mayor diferenciación de las instituciones, incluido el desarrollo de instituciones privadas; redefinir la función del gobierno en la enseñanza superior; adoptar políticas que estén destinadas a otorgar prioridad a los objetivos de calidad y equidad.
El documento sugiere otras actividades que generan ingresos: “Los gobiernos pueden alentar a las instituciones públicas de nivel postsecundario a llevar a cabo actividades que generen ingresos, como cursos de corto plazo, investigaciones contratadas por la industria y servicios de consultoría”
También nos alerta sobre lo difícil que resultan implantar (sic) estas reformas, cito: “La experiencia demuestra que es fundamental romper este esquema, y también que no debe subestimarse la dificultad política de hacerlo. En los países cuyos sistemas de gobierno son débiles, los estudiantes resentidos -y los habrá si se reducen los subsidios y los privilegios- pueden representar una amenaza a la estabilidad política. En consecuencia, los gobiernos deben proceder con mucha cautela al implantar reformas que tal vez afecten a las familias más poderosas que pueden desestabilizar los regímenes políticos”
Hay quienes, nos dice Adriana Puiggros en el libro “Paulo Freire y la Agenda de la Educación Latinoamericana en el Siglo XXI” una compilación realizada por Carlos Alberto Torres, Director del Centro de Estudios Latinoamericanos; fundamentan sus posturas en análisis exclusivamente macroeconómicos del sistema educativo, y eliminan así paulatinamente la intervención estatal, ingresando al sistema educativo al mercado.
Las estrategias serían incrementar la evaluación dentro del sistema educativo y relacionarla directamente con los salarios percibidos por los docentes, mérito académico para los alumnos y las instituciones, motivar al sector privado para la inversión en educación, y –lo más grave- derivar fondos de la propia educación pública hacia acciones compensatorias para los sectores más desfavorecidos, estimular la competencia otorgando autonomía de mercado a las instituciones educativas generando presión por el autofinanciamiento de los centros educativos estatales.
El prototipo hegemónico neoliberal impulsa la creación de estándares educativos que se comparan con estándares internacionales de rendimiento educativo, esto impactó a todos los niveles de educación (del preescolar al universitario).
Los modelos de evaluación de la Educación Superior, aplicados en nuestro país, concuerdan con los documentos planteados en la agenda educativa del Banco Mundial (BM) para América Latina.
Incrementar la participación del sector privado (privatización), reorientar las inversiones educativas hacia áreas que el BM considera que ofrecen los mejores retornos (educación primaria y educación básica), estas tasas de retorno o de rentabilidad permiten calcular los beneficios o resultados económicos hechos en educación en su conjunto, del sujeto individual a toda la sociedad; reducir los costos de la educación afectando el nivel de los salarios, la formación profesional (el docente “sobreeducado” generaría expectativas salariales superiores que los países no pueden financiar), promover la descentralización como una medida de redefinir las relaciones de poder entre los gobiernos nacionales, provinciales y municipales, poniendo el acento en que, invertir en Educación Superior en América Latina es un subsidio para las élites, son algunas de las presiones que ejercen los organismos de crédito a los gobiernos latinoamericanos(C.A. Torres)
El Proyecto de Ley también plantea una modificación al artículo 6° de la Ley N° 26.759 (de Cooperadoras escolares) habilitando la posibilidad de que entidades, empresas o personas a través de “aportes o ayudas económicas” a las instituciones educativas puedan contar con publicidad, menciones o propagandas privadas en las instituciones educativas.
Se introduce también una modificación al artículo 24° de la Ley N° 26.058 (de Educación Técnica) sumando un año de formación a la duración del nivel secundario que podría entrar en colisión con la estructura general educativa en relación a las duración de los distintos niveles educativos planteados en la LEN.
Este análisis pretendió hacer un acercamiento, una lectura en profundidad, al capítulo destinado a educación del Proyecto de Ley mencionado, manteniendo el orden de los capítulos tal como lo expone el proyecto.
Para cerrar podemos decir que este Proyecto de Ley es meramente un esbozo de las reformas que pueden surgir en nuestro país teniendo en cuenta que hay una literatura basta que los teóricos del Banco Mundial han redactado y lo seguirán haciendo, de allí surgen numerosos planteos que no se han podido hasta el momento implantar” (sic) en Argentina. Muchos de los documentos consultados mencionan el rol fundamental que han tenido los sindicatos en América Latina al mediar o frenar estas reformas. Estos documentos llevan décadas y continúan su actualización permanente. Es nuestra responsabilidad estar alertas y atentxs. Surge una última pregunta muy inquietante y tiene que ver con ¿qué pasaría con estas reformas pretendidas y las que podrían surgir posteriormente ante la posibilidad de aprobar las facultades delegadas al ejecutivo?
Sobre la autora: Fabiana Itati Silva (Docente –Investigadora FHyCS UNaM)
BIBLIOGRAFÌA CONSULTADA:
Bruns, B. y Luque, J. (2014): “Docentes excelentes: Cómo mejorar el aprendizaje en América Latina y el Caribe” (resumen) Washington, DC, Banco Mundial
Filmus, D (comp.)(1993) ¿Para qué sirve la escuela? Bs As. Argentina Tesis Grupo Editorial Norma
Torres C. A (comp.)(2001)Paulo Freire y la agenda de la Educación Latinoamericana en el Siglo XXI – Bs. As. Argentina CLACSO-
Páginas y sitios web consultados:
Becerra M J (Septiembre 2016 ) Finlandia, ¿paraíso educativo? https://fuelapluma.com/2016/09/10/finlandia-paraiso-educativo/ Consultado 30 Enero 2024
La educación superior y el desarrollo económico en América Latina (2009) ISBN: 9789213232705 https://www.cepal.org/es/publicaciones/4884-la-educacion-superior-desarrollo-economico-america-latina Consultado 30 Enero 2024
Informe sobre el desarrollo mundial 2015: Mente, sociedad y conducta, https://thedocs.worldbank.org/en/doc/210751493925193701-0050022017/original/WDR2015OverviewSpanish.pdf Consultado 29 Enero 2024
Velandia D I C, Hernández Jaramillo J (2006) Exclusión social y discapacidad https://books.google.fr/books?id=E1QISpRGm58C&pg=PA117&lpg=PA117&dq=capital+humano+%2B+discapacidad&source=#v=onepage&q=capital%20humano%20%2B%20discapacidad&f=false Consultado 29 Enero 2024
